Frauen sind in Landesparlamenten weiterhin unterrepräsentiert

Der Kampf um gleiche politische Teilhabe von Frauen und Männern zeigt erstmals parlamentsrechtliche Wirkung: Brandenburg und Thüringen haben im Jahr 2019 als erste Bundesländer überhaupt Paritätsgesetze verabschiedet, die auf eine ausbalancierte Repräsentation von Frauen und Männern in den Parlamenten abzielen. Dies ist bei allen juristischen Problemen ein berechtigtes und drängendes Anliegen, wie ein Blick auf die deutschen Landesparlamente zeigt: Frauen sind hier nach wie vor unterrepräsentiert. Obwohl über die Hälfte der Bevölkerung Frauen sind, ist der Anteil in allen Landesparlamenten weitaus geringer. Dieses Repräsentationsdefizit drückt nicht nur eine formal-strukturellen Missstand aus, sondern reduziert auch die Vielfalt an Erfahrungen und Sichtweisen im Parlament und kann letztlich auch zu gesetzgeberischen Ungerechtigkeiten führen (Holtkamp & Schnittke 2010). Dazu kommt, dass diese mangelhafte Repräsentationsleistung deutscher Parlamente die Legitimation der repräsentativen Demokratie gefährdet, da das Versprechen einer gleichen Chance aller auf Teilhabe am politischen Prozess über die einfache Wahlbeteiligung hinaus nicht erfüllt wird (Bukow & Voß 2018).

Deskriptive Repräsentation als Grundlage der repräsentativen Demokratie?

Im Zentrum der Debatte um eine geschlechtergerechte Repräsentation steht die Forderung nach einer paritätischen deskriptiven Repräsentation. Dieses Verständnis von Repräsentation adressiert die zahlenmäßige Präsenz von Träger*innen bestimmter sozio-demographischer Eigenschaften (etwa Geschlecht, Alter, Herkunftsort) in politischen Institutionen (Pitkin 1967). Grundlage ist die Idee, dass diese Personen die Interessen ihrer eigenen sozialen Gruppe am besten vertreten können: nur deskriptive Repräsentation kann letztlich auch eine substanzielle, also inhaltliche, Repräsentation sicherstellen, so die Grundidee. Dieser Zusammenhang ist komplex, aber gerade mit Blick auf geschlechterspezifische Politiken nicht gänzlich von der Hand zu weisen (dazu differenziert Brunsbach 2011). Deskriptive Repräsentation gilt gemeinhin als notwendige, wenn auch nicht hinreichende Bedingung für substanzielle Repräsentation (Abels et al. 2019). Darüber hinaus wird eine hohe legitimatorische Bedeutung angenommen: „Wer sich deskriptiv vertreten fühlt, könnte auch ein nachsichtigeres Verständnis für die Schwierigkeiten der substanziellen Repräsentation durch Politiker/innen ausbilden“ (Höhne 2019: 7).

Tatsächlich ist die Forderung nach einer geschlechtergerechten Repräsentation längst Forderung einer gesellschaftlichen Mehrheit. Danach gefragt, wünscht sich die übergroße Mehrheit der Bevölkerung, dass Frauen in der Politik mehr Verantwortung tragen – sei es in der Regierung (87 Prozent) oder in den Parteien (85 Prozent; vgl. Neu 2019). Die politisch-parlamentarische Wirklichkeit wird diesem Wunsch aber nicht gerecht. Betrachtet man die Landesparlamente – und damit die größte Gruppe der in Deutschland hauptberuflich tätigen Parlamentarier*innen –, so ist der Frauenanteil durchweg gering. Rund die Hälfte der Landesparlamente liegen unter dem Frauenanteil des Bundestags von aktuell gut 30 Prozent (vgl. Stoltenberg 2019; Bukow & Voß 2018).

Nichts Neues im Land: Repräsentationsdefizite im Zeitverlauf

Das beschriebene Repräsentationsdefizit auf Landesebene ist kein neues Phänomen. In der nachfolgenden Abbildung sind die Frauenanteile für jede Legislaturperiode für alle deutschen Landesparlamente seit 1990 abgebildet (zum Zeitpunkt nach der Wahl; außer Hamburg 2004, dafür sind keine Daten verfügbar). Neben der durchweg nicht-paritätischen Vertretung von Frauen in den Parlamenten zeigt sich dabei immerhin ein deutlicher Anstieg des Frauenanteils in den 1990er-Jahren, der dann jedoch bis auf wenige Ausreißer bei circa 30 Prozent stagniert. Besonders problematisch ist, dass der Anteil von Frauen in den Parlamenten in einigen Fällen jüngst wieder rückläufig ist, erreichte Erfolge in der geschlechtergerechten Repräsentation also leicht schwinden. Der höchste Frauenanteil im Durchschnitt über Zeit wurde in Bremen (38,5 Prozent), der niedrigste in Baden-Württemberg (18,9 Prozent) erfasst, also in den beiden Bundesländern, in denen auch die Extremwerte auftraten (10,3 Prozent, Baden-Württemberg 1992; 43,4 Prozent, Bremen 2011). Vor allem die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen weisen überdurchschnittliche Werte auf, während Flächenstaaten wie Bayern, Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern die niedrigsten Werte aufweisen.

Vielfältige Gründe für das Repräsentationsdefizit

So klar der Befund ist, so vielfältig sind die Ursachen dieser Schieflage. In der Parlaments- und Repräsentationsforschung werden individuelle und institutionell-strukturelle Gründe diskutiert. Letztere sollen hier genauer betrachtet werden, konkret: innerparteiliche Quoten sowie Effekte des Wahlsystems. Während erstere gerade in den Debatten um Parité-Gesetze von Bedeutung sind, sind letztere gerade mit Blick auf Reformen des Wahlrechts von Belang.

Innerparteiliche Quoten sind Maßnahmen, die einen festen Anteil für die Repräsentation einer bestimmten Gruppe vorschreiben (dazu u.a. Dahlerup/Freidenvall 2005; Dahlerup 2006). Sie können ein wirksames Instrument zur Stärkung der deskriptiven Repräsentation sein und werden in Deutschland vor allem für Listen-Wahlvorschläge der Parteien diskutiert bzw. angewendet. Feste Quoten kennen insbesondere Parteien links der Mitte, also Grüne, Linke und etwas abgeschwächt die SPD, wohingegen CDU/CSU und FDP sich damit schwertun (Bukow 2013). Dies bestätigen die jüngsten Versuche in CDU und CSU, verbindliche Quoten einzusetzen. Ein Blick auf die Fraktionsebene bestätigt diese formalen Unterschiede für die parlamentarische Praxis, in der sich die Frauenanteile in den Landtagsfraktionen stark und parteisystematisch unterscheiden. Hohe Frauenanteile weisen erwartungsgemäß die Grünen- und Linke-Landtagsfraktionen auf, diese übertreffen zweitweise sogar die paritätische 50 Prozent-Marke. Vergleichsweise gut gelingt dies auch der SPD mit um die 40 Prozent Frauenanteil (entsprechend ihrer 1998 auf 40 Prozent festgesetzten Quote für Frauen und Männer). Die Unionsparteien und insbesondere die FDP befinden sich hingegen im unteren Spektrum, und auch die AfD als jüngste der in den Landtagen vertretenen Parteien ist durch eine geringe Repräsentation von Frauen gekennzeichnet. Wie bei der FDP gibt es sogar rein männlich besetzte Fraktionen, wobei zumindest die FDP in jüngster Zeit eine bessere Repräsentation von Frauen erkennen lässt.

Ein ähnliches Muster ist auch bei den parlamentarischen Spitzenpositionen auf Fraktionsebene, also bei den Fraktionsvorsitzenden, erkennbar. Im Januar 2020 ist der Anteil der weiblichen Fraktionsvorsitzenden lediglich bei Linken (57 Prozent) und Grünen (44 Prozent) überdurchschnittlich, alle anderen Parteien zeigen kaum Frauen in der ersten Reihe des Parlaments. So liegt der Anteil an weiblichen Fraktionsvorsitzenden bei der FDP zwar mit 25 Prozent über ihrem Abgeordnetendurchschnitt, bleibt aber von einer Parität weit entfernt. Besonders auffällig ist die „gläserne Decke“ bei der SPD, die bei ihren Fraktionsvorsitzenden einen Frauenanteil von lediglich von Prozent aufweist. Darunter liegen noch die AfD (11 Prozent) und die Unionsfraktionen: Die Fraktionen von CDU bzw. CSU in den sechszehn Landesparlamenten werden ausschließlich von Männern geführt.

Die Ausgestaltung des Wahlsystems ist ebenfalls von Bedeutung für die Repräsentation von Frauen. In Deutschland gelingt dies etwa bei Bundestagswahlen auf Wahlkreisebene deutlich schlechter als bei Listenmandaten, da in (aussichtsreichen) Wahlkreise überhäufig Männer aufgestellt werden (Höhne 2019). Gleiches dürfte auch für die Landesebene gelten. Dazu kommt, dass innerparteiliche Quotenregelungen in der Regel nur für Listenmandate, nicht jedoch für Einmandatswahlkreise gelten. So ist Deutschland ein im internationalen Vergleich typischer Fall, der zeigt, wie das Wahlrecht durch Mehrheitswahlelemente zur Benachteiligung von Frauen führt (Norris 2000).

Die Ausgestaltung des Wahlsystems für Landtagswahlen ist in Deutschland den Ländern überlassen. Während elf Bundesländer dem Vorbild des Bundes folgen und ein personalisiertes Verhältniswahlrecht mit geschlossenen Listen nutzen, weist zum Beispiel Baden-Württemberg die Besonderheit fehlender echter Parteilisten auf. Hier werden die Mandate neben den Sieger*innen an die stimmenstärksten Verlierer*inenn in den Wahlkreisen derart vergeben, dass die Parteien proportional zu ihrem landesweiten Wahlergebnis Sitze zuerkannt bekommen (vgl. Kaiser & Hennl 2008). In anderen Bundesländern gibt es hingegen keine Direktmandate (Saarland; Bremen bis 2007) oder offene Listen (bspw. Hamburg). In der Gesamtschau zeigt sich der erwartete Zusammenhang: Je geringer der Anteil an Listenmandate im Parlament, desto geringer ist typischerweise der Frauenanteil. Allerdings, und dies zeigt die hohe Bedeutung von innerparteilichen Verfahren, ist der Zusammenhang nur moderat und die Varianz hoch. So kommt dem Wahlsystem zwar eine, aber womöglich nicht die entscheidende Rolle bei der Erhöhung des Frauenanteils in den Parlamenten zu.

Um genauer zu prüfen, welcher Faktor tatsächlich entscheidend sein kann, bieten sich multivariate empirische Analysen an. Diese können den Frauenanteil in den Parlamenten anhand der oben genannten Faktoren erklären. Dabei werden zwei Zusammenhänge geprüft (anhand eines linearen Regressionsmodells): Zum einen sollte die Repräsentation von Frauen in denjenigen Parlamenten höher sein, in denen Parteien mit Quotenregelungen stärker vertreten sind, also: Je höher insbesondere der Anteil an Parlamentssitzen von Grünen, Linke und SPD (sowie Piraten) im Parlament, desto höher sollte der Frauenanteil im Gesamtparlament sein. Im Gegenzug sollte der Anteil dann geringer sein, wenn konservative, liberale und rechte Parteien (d.h. CDU/CSU, FDP, AfD und kleinere rechte Parteien) im Parlament stärker vertreten sind. Zum anderen gilt es, den Anteil an Listenmandanten im Gesamtparlament zu berücksichtigen: Ein höherer Listenanteil auf Parlamentsebene sollte in einem positiven Zusammenhang mit der Repräsentation von Frauen stehen. Offen ist jedoch die Frage, wie beide Aspekte gemeinsam wirken.

In der Analyse zeigt sich, dass sich für die Landesparlamente statistisch signifikante Effekte beobachten lassen. Wenn sich beispielsweise der Anteil linker Parteien erhöht (in diesem Fall Bündnis90/Die Grünen, Linke und Piraten), dann steigt auch der Frauenanteil. Das Gegenteil gilt für den Anteil derjenigen Parteien ohne Quotenregelung, diese haben einen negativen Einfluss auf den Frauenanteil im Parlament. Dies ist natürlich nur dann ein relevanter Effekt, wenn nicht alle Parteien über feste Quoten verfügen – wie es die Parité-Gesetze vorsehen. Zugleich wirkt sich der Anteil der Listenmandate in Relation zu den Gesamtmandaten signifikant positiv auf Frauenrepräsentation aus. Je höher der Anteil an Listenmandaten eines Landesparlamentes ausfällt, desto besser werden Frauen in diesem Parlament deskriptiv vertreten. Damit sind beide Aspekte – innerparteiliche Quoten und ein hoher Anteil an Listenmandaten – hilfreiche Ansätze für die Verbesserung der Frauenanteile in den Landesparlamenten.

Bemerkenswert: Dieser Effekt ist nicht nur auf die Parlamentsebene, sondern auch für die einzelnen Parteien bzw. Fraktionen beobachtbar. Auch ohne oder mit moderater Quote steigt der Fraktions-Frauenanteil an, wenn der Listenmandatsanteil steigt (bei CDU/CSU und SPD), aber auch mit Quoten wirken mehr Listenmandate positiv.

(Frauen-)Repräsentation stärken: Innerparteiliche Quoten und Wahlsystem verbinden

Die Ausführungen zeigen, dass trotz erster Debatten und Beschlüsse zum Parité-Gesetz auf Landesebene und trotz einiger Spitzenpolitikerinnen der Anteil an Landesparlamentarierinnen zu gering ausfällt. Frauen sind in allen Landesparlamenten unterrepräsentiert. Damit spiegelt sich das bereits in den Parteien erkennbare Problem einer zu geringen Präsenz von Frauen auch in der landesparlamentarischen Berufspolitik. Die innerparteiliche Schieflage schreibt sich in den Parlamenten fort. Als Konsequenz ist festzuhalten: Zuvorderst müssen Parteien dafür sorgen, in ihrer Mitgliedschaft den Frauenanteil zu erhöhen, um so den Kandidatinnenpool zu vergrößern (Höhne 2019). Zugleich gilt es aber dafür zu sorgen, dass die Parteien hier einen verstärkten Anreiz verspüren, eben dieses Unterfangen ernsthaft anzugehen. Dazu können Quoten ein wichtiges und wirksames Instrument sein, wie sich am Beispiel der Landesparlamente über den untersuchten Zeitraum von dreißig Jahren deutlich zeigt. Insofern ist, bei allen rechtlichen Bedenken, der Schritt Brandenburgs und Thüringens hin zu einem für alle Parteien verpflichtenden Paritätsgesetz ein bemerkenswerter Schritt, der nunmehr auch in anderen Ländern diskutiert wird (Geppert 2019).

Quoten allein, und dies ist das zentrale Ergebnis dieser Untersuchung, sind aber nur eine Teilantwort auf das skizzierte Problem. Gerade mit Blick auf die aktuelle Debatte im Bund, aber auch darüber hinaus mit Blick auf die Bundesländer, ist der Blick auf die Mandatsvergabe zu richten: Listenmandate erleichtern die geschlechtergerechte Teilhabe, Mandate in Einerwahlkreisen wirken sich negativ aus. Aktuell diskutierte Vorschläge wie das sogenannte Tandem-Modell, bei dem nicht mehr eine, sondern zwei Personen unterschiedlichen Geschlechts in einem Wahlkreis gewählt werden, sind vorstellbar, aber mit schwerwiegenden Problemen behaftet (bspw. Gleichheit des Stimmgewichts). Einfacher und leichter in die bestehenden Systeme einzubetten ist daher eine Reduktion von Wahlkreisen zu Gunsten von Listenmandaten. Die Verbindung beider Elemente – verbindliche innerparteiliche Quoten und weniger Einerwahlkreismandate – würde zwar die Vorreiterrolle gerade von Linken und SPD hinsichtlich der Präsenz von Frauen in den Parlamenten einschränken. Das Ergebnis wäre jedoch eine verbesserte Repräsentation von Frauen, die bislang trotz vieler Anläufe in der Politik in den Ländern (wie auch im Bund) weiterhin unterrepräsentiert sind. Daher ist, auch mit Blick auf die bundespolitische Debatte zur Reform des Bundestages, die Frage „Wahlkreis- vs. Listenmandate“ auch und gerade mit Blick auf die Repräsentation von Frauen zu diskutieren. Mehr Listenmandate ermöglichen hier einen ebenso sanften wir wirksamen Umschwung in der Parlamentszusammensetzung, wie der Blick in die Länder zeigt.

Literaturverzeichnis

Abels, Gabriele; Ahrens, Petra; Blome, Agnes (2018): Geschlechtergerechte Repräsentation in historischer und internationaler Perspektive. In: Aus Politik und Zeitgeschichte 68, S. 28–36.

Brunsbach, Sandra (2011): Machen Frauen den Unterschied? Parlamentarierinnen als Repräsentantinnen frauenspezifischer Interessen im Deutschen Bundestag. In: Zeitschrift Für Parlamentsfragen 42 (1), S. 3-24.

Bukow, Sebastian (2013): Die professionalisierte Mitgliederpartei. Springer VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden.

Bukow, Sebastian; Voß, Fabian (2018): Frauen in der Politik: Der weite Weg zur geschlechtergerechten Repräsentation. Heinrich-Böll-Stiftung, abrufbar unter https://www.boell.de/de/2018/03/02/frauen-der-politik-der-weite-weg-zur-geschlechtergerechten-repraesentation.

Dahlerup, Drude (2006): Women, Quotas and Politics. Taylor & Francis, London.

Dahlerup, Drude; Freidenvall, Lenita (2005): Quotas as a ‘fast track’ to equal representation for women. In: International Feminist Journal of Politics 7 (1), S. 26–48.

Geppert, Kerstin (2019): Parité-Gesetzentwürfe in den Bundesländern. In: djbZ 22 (3), S. 119–121.

Höhne, Benjamin (2019): Politik ist (k)ein Männergeschäft. Eine genderfokussierte Analyse der parteilichen Kandidierenden-Auswahl zu Bundestagswahlen. Heinrich-Böll-Stiftung, abrufbar unter https://www.boell.de/de/2019/03/07/politik-ist-kein-maennergeschaeft.

Holtkamp, Lars; Schnittke, Sonja (2010): Die Hälfte der Macht im Visier. Der Einfluss von Institutionen und Parteien auf die politische Repräsentation von Frauen. Heinrich-Böll-Stiftung in Zusammenarbeit mit der Fachzeitschrift Alternative Kommunalpolitik, Bielefeld.

Kaiser, André; Hennl, Annika (2008): Wahlsysteme und Frauenrepräsentation – Ein Vergleich der deutschen Landesparlamente. In: ZPol 18 (2), S. 167–184.

Neu, Viola; Henry-Huthmacher, Christine (2019): Mehr Frauen in die Politik? Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage vom Herbst 2019. Konrad-Adenauer-Stiftung, abrufbar unter https://www.kas.de/de/einzeltitel/-/content/mehrheit-der-deutschen-wuenscht-sich-mehr-frauen-in-verantwortungsvollen-positionen.

Norris, Pippa (2000): Schlussfolgerung: Ein Vergleich parlamentarischer Rekrutierung. In: Kathrin Braun (Hg.): Feministische Perspektiven der Politikwissenschaft. Oldenbourg Wissenschaftsverlag, München. S. 269–292.

Pitkin, Hanna (1967): The concept of representation. University of California Press, Berkely.

Stoltenberg, Helmut (2019): Parteien sollen die Hälfte der Mandate für Frauen reservieren. In: Das Parlament 69 (29-30), S. 7.